东升村现有户籍人口1100余人，主要以捕捞业为生。记者刘炜炜 摄
近日，国家发展改革委发布要素市场化配置综合改革试点创新举措和经验做法（第一批），共56项具有推广价值的创新举措和经验做法。其中，广东有9个案例入选，惠州市以“国家所有、集体使用、整体确权”改革破解有居民海岛“土地及房屋”确权难题位列其中，成为全国首批要素市场化配置综合改革试点创新举措。
难题
传统渔村之困：土地产权不明，产业发展受限
东升村是惠州大亚湾开发区澳头街道一个传统渔村，四面环海。该村渔民世代“以船为家、逐水而居”，形成了独特的疍民文化。为改善渔民的生活条件和保障其安全，20世纪50年代，政府陆续动员渔民搬离船舱到东升岛定居，逐步形成现有村落。
10月下旬的东升岛，天高云淡，海风习习，浪花轻拍。东升岛码头，一排游船渔船静静停靠，相比盛夏旺季，近期岛上民宿、渔家乐少了喧嚣，渔村恢复了平日的宁静。
东升村党支部书记徐伟斌介绍，村里现有户籍人口1100余人，主要以捕捞业为生。近年来，村里逐渐发展起渔家乐、休闲渔船等旅游产业，2024年入选第四批广东省文化和旅游特色村，旅游客流集中在每年“五一”假期至“十一”黄金周这段时期。
“我们一直想进一步做强岛上旅游产业，完善基础设施，比如建设民宿，开发网红打卡点等，但以前因为岛上土地产权不明，很多时候我们无法放开手脚。”徐伟斌介绍，多年来，东升村在土地开发利用过程中遇到土地产权不明的制度困境，岛上土地资源无法得到有效开发利用，村民房屋无合法权属凭证，面临无法新建改建、抵押融资及合规经营等问题。同时，村集体不能有效统筹土地建设公共配套设施，优质文旅资源长期闲置。
对此，大亚湾开发区自然资源分局相关负责人表示，虽然东升村村民一直在岛上生产生活，但我国现行法律法规未明确规定渔民上岸后在海岛居住并生产生活的土地权属性质，这一“瓶颈”制约了东升岛的经济发展潜力。
解题
创新提出“国家所有、集体使用、整体确权”解决路径
为破解这一难题，市、区各级相关部门在探索中持续创新，走出了一条先行先试之路，以调研论证破解“权属不清”难题。面对有居民海岛土地权属法律规定不明、历史沿革复杂、直接借鉴经验缺乏等现实困境，坚持调研先行、专家赋能，为确权工作奠定坚实法理基础。
调研组深入追溯历史沿革，梳理东升村的形成与发展历程，通过查阅县志、各时期土地档案资料，厘清土地国家所有的历史事实。同时，借力专家精准破题，邀请参与民法典立法的专家学者组成课题组，开展专项调查研究，为后续制度设计提供理论支撑，因地制宜制定方案。基于课题研究成果，结合本地实际，制定有居民海岛土地确权与利用方案，提出“国家所有、集体使用、整体确权”的解决路径。
以制度创新破解“路径依赖”难题。在坚守土地公有制底线的前提下，根据历史沿革和现实使用情况，将土地使用权整体确权至村集体经济组织，赋予村集体在土地使用权管理中的核心地位，由村集体审核村民住宅用地需求，并根据发展需求，统筹安排经营性、公益性建设用地。这样既保障了村民基本权益，也为村集体未来发展和海岛整体开发预留了空间、提供了依据。
以民生导向破解“落地见效”难题。在推进过程中，相关部门“一户一策”精准服务，逐户开展地籍调查、政策宣讲，针对每户的不同情况研究提出个性化解决方案。截至目前，全村已完成83户农房确权颁证工作，从根本上解决了村民房屋、土地产权不完整的问题，使资产得以显化、权利得到法律保障。注重“权益保障”落到实处，通过确权发证，解除村民在房屋翻建、民宿经营审批、参与文旅开发等方面的限制。
成果
“东升模式”有效破解海岛村民的发展受限难题
“红本拿到手，心里踏实多了！以前老屋想翻新做民宿，证件不全，不敢投钱，怕打了水漂。现在产权清晰了，房子是自己的，有需要还能抵押融资扩大经营。”拿到证的东升村村民徐灶腾说，这证不光是一张纸，更是定心丸。眼下旺季过了，游客不多，正好趁这段时间升级民宿和营地，等明年旺季到来，就能放开手脚做好接待。
“通过这一实践，惠州成功探索出一条解决有居民海岛村民住房财产权不明和土地权属不清问题的新路径。”惠州市发展和改革局相关负责人表示，惠州推行“国家所有、集体使用、整体确权”改革，在坚守土地公有制底线的前提下，有效破解了海岛村民的发展受限难题，形成了具有借鉴意义的“东升模式”，为同类地区提供可复制、可推广的改革经验。
大亚湾开发区自然资源分局相关负责人表示，这项改革实践取得两方面良好成效：
一是实现从资源闲置到产业激活。改革前，由于土地权属不清，海岛资源开发难，经济发展受限，村民收入主要依靠传统渔业。改革后，东升村可更加合理规划使用土地资源，整合海岛资源，发展特色渔业和旅游业，吸引游客，并带动餐饮、住宿等行业发展。
二是探索形成了有居民海岛的土地确权经验。打破传统思维定式，在坚守土地公有制底线的前提下，成功探索出一条解决有居民海岛村民住房财产权和历史遗留土地权属问题的新路径，为全省乃至全国同类海岛的振兴发展提供了宝贵的制度样本。
记者刘炜炜 杨帆 通讯员欧珊珊 邱敏